编者按

　　2018年是反垄断法实施十周年。今年,商务部反垄断局、国家发改委价格监督检查与反垄断局和国家工商总局反垄断与反不正当竞争执法局统一纳入国家市场监督管理总局。回首这十年,我国执法、司法有效衔接,取得了长足进步。为总结归纳反垄断法实施十年的成就和经验,直面问题和不足,本版特开辟专栏,邀请业内知名专家进行深入探讨,以飨读者。

　　□　韩立余

　　中国反垄断法实施后,由商务部、国家发改委和国家工商总局相关司局分别负责执行经营者集中、垄断协议及滥用市场支配地位的执法工作。三个执法机构分别处理了许多案件,取得了良好的执法效果,引起了国内外的关注。新的市场监管模式的确立和公平竞争审查制度的推广,是最重要的两项成就。

　　反垄断执法强化政府监管能力

　　中国的反垄断执法成就不仅在于这些案件数量本身,更重要的在于它确立了一种新的市场监管模式,比较好地处理了政府和市场的不同作用,形成政府与市场之间的良性互动关系。

　　中国实行的社会主义市场经济脱胎于传统计划经济。事事政府审批是计划经济的基本特征和要求。对投资、价格、交易进行审批,曾经是发改委、商务部和工商总局(含其前身部门)这三个部门的重要工作。这些审批既决定市场准入、资源配置,又决定经营者行为效力,既影响宏观经济发展,又影响微观经济运营。政府代替经营者决策,脱离实际供需要求“制造”或“改造”市场,经营者只是政府实现其政策目的的工具,企业价值和市场作用得不到肯定和发挥。审批部门赋予了投资、价格、交易等表面上的合法性,但对实际效果和经济效率关注不够,没有考虑政府之外的企业和市场作用。作为长期的基本政策这种做法存在着僵化、武断、单一的缺陷,扼制了经营者和市场的生机与活力。这种管理模式长时间地、大面积地主导着我们的经济管理思路,形成“一放就乱一收就死”的恶性循环。

　　反垄断执法的作用是维护市场竞争、维护市场以促进社会福利的方式有效运作。它自身并不创造竞争、不创造市场,亦不参与市场竞争,而是按照市场竞争规律,遵循促进效率、保护消费者利益的宗旨,以科学、专业方式对市场竞争进行监管,让企业自主竞争、优胜劣汰。它既鼓励创新、高效的企业,又防止企业采取违背反垄断法的方式阻碍创新、破坏竞争。

　　通过反垄断执法监管市场,对于中国实行社会主义市场经济更是特别给力。一方面,反垄断执法维持和保障了政府监管市场的权力,避免市场无序发展、造成资源浪费、损害消费者利益,政府在市场中有“存在感”；另一方面,企业的正常竞争行为得到了维护和保障,企业追求创新和效率的行为得到了维护和保障,企业在市场中充满“存在感”。政府、企业、市场三体各居其位、各司其职、良性联动,避免了过去收紧放乱的恶性循环。可以说,反垄断执法比较好地实现了中国政府职能转变的改革目标,实现了计划到市场的软着陆。

　　反垄断法主要规范垄断协议、滥用市场支配地位和经营者集中。对于垄断协议和滥用市场支配地位的行为,反垄断执法采取事后监管模式,尊重企业经营自由,惩治违法反垄断行为。这与过去重事前审批、轻事后监管的做法完全不同。对经营者集中,则采取事前申报审查模式,基于相关产品、相关市场、市场结构,遵循结构—行为—绩效原则,以效率为指针,进行专门性的竞争效果评估。在产生竞争关注的情况下,可以采取附条件的方式予以批准,避免一刀切的武断做法。

　　公平竞争审查有助消除地方封锁

　　滥用行政权力排除限制竞争,或行政性限制竞争,主要不是由反垄断法解决的问题；传统的反垄断执法不包括反行政垄断制度。中国《反垄断法》提供的解决办法是反垄断执法机构可以向有关上级机关提出依法处理的建议。这一貌似柔性的执法制度,却因中国反垄断执法实践的发展,变得重要起来。

　　中国传统上的官本位思想和计划经济体制的影响,使政府在发展经济中发挥着超乎寻常的作用。地方政府发展经济的职责又使得他们容易将地方利益置于首位进而采取地方保护主义的措施。正如《反垄断法》制定过程中的立法讨论所表明的,地方政府行政权力的行使不是反垄断法的常规调整范围,而是我国政府机构改革、政府职能转变的对象。但消除地方市场封锁、建立中国统一市场、提高中国产品的国际竞争力,是中国经济发展的必然要求,也是中国反垄断执法的重要职责。

　　从《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》发布后,中国反垄断执法部门采取了有力的推进措施。国家发改委、财政部、商务部、工商总局和国务院法制办联合印发了《公平竞争审查制度实施细则(暂行)》,并进行相应的培训和落实工作。行政机关以及法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织,将公平竞争审查评估纳入经济决策程序,尊重和落实竞争规则,促进市场健康发展,这是中国全面深化改革、实现经济高质量发展的要求和体现。中国反垄断执法机构从事、促进的公平竞争审查制度,其影响不可低估。

　　反垄断执法提高我国话语权

　　中国反垄断执法取得的成就,是反垄断执法机构和工作人员忠实履行《反垄断法》的结果。根本的经验是立足中国国情,基于中国市场现实,采取对中国市场有效的执法救济措施。

　　在全球化背景下,国际市场的竞争愈加重要,亦需保障。跨国公司本身就是市场竞争中的重要力量,经营多元、分布广泛,且在中国有重要商业存在,或者对中国市场和中国经营者有重要影响。跨国公司之间的并购,即便当事方不在中国境内,亦对包括中国市场在内的国际市场具有重要的影响。

　　因此,中国反垄断执法机关根据竞争效果原则,将全球范围内的经营者集中纳入管辖范围,符合中国反垄断法的要求。对发生在中国境外的、对产生或可能产生阻碍或削弱竞争影响的经营者集中,中国反垄断执法机构立足中国市场,附加一定的条件批准这类集中,而不是简单地予以否决或不负责任地放纵放行,既维护了中国市场利益,也保证了国际市场的良性竞争。这一执法,也以中国市场为基点,促进了全球经济的良好治理。中国的反垄断执法提高了中国政府在全球市场监管中的话语权。

　　实践表明,中国反垄断执法,以其专业性、国际性、市场性为特征,发挥着其他管理模式或方法不能替代的独特作用。过去10年的成就和经验,证明中国反垄断执法将为中国新时代经济健康发展做出更大的贡献。

 (作者系中国人民大学法学院教授)

    稿件来源: 法制日报--法制网